主编  崔书红  环境保护部环境影响评价司司长

     别  涛  环境保护部政策法规司副司长

     童卫东  全国人大常委会法制工作委员会行政法室副主任

第二十一条除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

【释义】

本条规定了有关单位、专家和公众参与建设项目环境影响评价的范围、程序、方式以及其意见的法律地位。

相关利益者参与环境影响评价是国际上通行的做法，目前大多数国家在环境影响评价的相关立法中，通常都有由相关利益者参与的规定。美国1969年颁布的《国家环境政策法》，明确在环境影响评价过程中要注意听取受影响者的意见。联合国环境规划署在1978年提出的环境影响评价基本程序中也明确规定，要通过公众参与，使地方社团或它们的代表知道开发建设活动带来的不利影响。一些国际金融组织也把相关利益者参与环境影响评价纳入其贷款政策。世界银行1981年在其《工作运行指令》中规定受影响公众参与该行贷款项目的环境影响评价。亚洲开发银行1993年对该行贷款项目环境影响评价中的相关利益者参与作出了规定。20世纪90年代初，我国开始在世界银行和亚洲开发银行贷款项目中实施相关利益者特别是公众参与的制度。1993年6月，国家环保局、国家计委、财政部、中国人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》首次明确规定：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，《报告书》应设专门章节予以表述，使可能受影响公的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。”随后，修正的水污染防治法和新通过的环境噪声污染防治法、《建设项目环境保护管理条例》，均规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。2002年，本法出台，明确规定了建设项目环评公众参与的适用范围、责任主体、参与时段、参与方式、参与对象、公众意见的处理等内容。2006年，原国家环境保护总局根据本法发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，对本法规定的公众参与内容进行了细化和具体，使之操作性更强。2014年，修订通过的环境保护法专门设置了“信息公开和公众参与”章节，纳入了本法关于公众参与的相关规定，并进一步规定了报告书的全本公开。自本法颁布实施以来，环评公众参与全面展开，调动了公众保护环境的积极性和主动性，畅通了公众环保诉求表达渠道，维护了公众环境权益，得到了社会广泛认可。

1. 关于征求意见的建设项目的范围。除国家规定需要保密的情形外，凡应当编制环境影响报告书的建设项目，均应当在报批环境影响报告书前，通过论证会、听证会或者其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。按照本款规定，有关单位、专家和公众参与的建设项目限于不属国家规定保密范围内的并应当编制环境影响报告书的建设项目，对其他编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表的建设项目，是否需要征求有关单位、专家和公众的意见，本法未作规定。

2. 关于参与公众的范围。根据2014年环境保护法第56条规定，是指可能受影响的公众；根据实践中相关司法案例，具体范围就是环境影响评价范围。关于参与的程序，要求在环境影响报告书报送审批前进行，以使建设单位可以在充分了解公众意见的基础上，考虑是否应当对该项目的环境影响报告书作必要的补充、修改，以提高环境影响评价的质量和有效性。

3. 关于参与的方式，规定了论证会、听证会或其他形式。一般项目采取发布征求意见的公告等形式，对于环境影响特别重大或公众争议很大的项目，应当采取比较严格的专家论证会、听证会等形式。

关于有关单位、专家和公众的意见在环境影响评价中的效力。明确建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的意见说明。这从法律上规定了建设单位应当在向环境保护主管部门提交环境报告书时，一并提交关于公众意见采纳或者不采纳的说明。本款规定实际上也使有关单位、专家和公众的意见成为环境影响报告书审批部门决策时的重要参考意见。